Część III Niemiecka procedura ustawodawcza

Władza ustawodawcza (legislatura) to pion władzy odpowiedzialny za tworzenie prawa (ustaw). Tradycyjnie władza ta powierzona jest organom składającym się z przedstawicieli społeczeństwa, którzy wybierani są w powszechnych i wolnych wyborach. Ze względu na federalną strukturę Niemiec, państwo to składa się mniejszych autonomicznych jednostek (krajów federalnych). Konsekwencją zasady federalizmu jest potrzeba rozgraniczenia kompetencji legislacyjnych między krajami federalnymi (landami), a szczeblem centralnym. Niemiecka Ustawa Zasadnicza zwiera uregulowania w tej materii.

1. Podział kompetencji ustawodawczych

Uregulowania, dotyczące podziału kompetencji ustawodawczej między Federacją a krajami związkowymi, zostały zawarte w rozdziale VII Ustawy Zasadniczej. Kluczowym artykułem w tej materii jest art. 70 UZ. Wprowadza ona tzw. zasadę domniemania kompetencji ustawodawczej na rzecz landów. Oznacza to, że kraje związkowe mają prawo wydawać ustawy we wszystkich dziedzinach życia, dopóki ustawodawstwo w tym zakresie nie zostaje wyraźnie przekazane Federacji. Niemiecka ustawa zasadnicza posługuje się również pojęciami a) wyłącznego ustawodawstwa Federacji b) ustawodawstwa konkurencyjnego, które niejako uzupełniają zasadę wyrażoną w art. 70 UZ.

a) wyłączna kompetencja ustawodawcza Federacji

Pojęcie to oznacza, że w pewnych, wyraźnie wskazanych dziedzinach życia, Federacja będzie miała wyłączną kompetencję do uchwalenia prawa, chyba, że owa kompetencja zostanie, na podstawie ustawy, przekazana krajom federalnym. Katalog tych dziedzin zawiera art. 73 UZ i obejmuje on m.in. politykę obronności, regulację wag i miar, przepisy dotyczące obywatelstwa czy też normy dotyczące energetyki jądrowej.

b) Ustawodawstwo konkurencyjne

Niemiecka ustawa zasadnicza wskazuje również pewne obszary życia, które mogą być generalnie regulowane przepisami wydawanymi na szczeblu landów, chyba, że w tym samym zakresie ze swojego uprawnienia ustawodawczego skorzysta Federacja. Katalog obejmujący ustawodawstwo konkurencyjne został zwarty w art. 74 UZ i dotyczy on m.in. prawa prywatnego, statusu personalnego obywatela, szeroko pojętego prawa gospodarczego, czy polityki surowcowej. Przesłanką działania Federacji w pierwotnej wersji art. 74 UZ była tzw. „potrzeba federalnej regulacji ustawowej”. Ze względu na szeroki zakres tego pojęcia, kompetencja ustawodawcza Federacji została znacznie rozszerzona. Dopiero reforma rządu Kanclerz Angelii Merkel z 2006 roku spowodowała przeredagowanie art. 74 UZ, dzięki czemu kraje związkowe uzyskały większy zakres władzy ustawodawczej. Nowy przepis wskazuje trzy przypadki dotyczące ustawodawstwa konkurencyjnego:

1. Obszar, w którym Federacja ma kompetencją ustawodawczą bez jakiegokolwiek dodatkowego warunku, np. w postaci „potrzeby federalnej regulacji ustawowej”;
2. Obszar, w który Federacja będzie mieć prawo regulować, ale tylko wtedy gdy zostanie spełniona dodatkowa przesłanka: „potrzeby zachowania jedności monetarnej, prawnej, gospodarczej w interesie całej Federacji”;
3. Obszar, co do którego Federacja może wydawać ustawy, ale kraje związkowe będą mieć możliwość uchwalenia własnego prawa, które będzie mieć, w tym przypadku, pierwszeństwo przed normami federalnymi. Dotyczy to np. szkolnictwa wyższego czy gospodarki wodnej.
   
   
   2. Procedura ustawodawcza

Inicjatywa ustawodawcza oznacza prawną (wywołującą potrzebę rozpatrzenia) możliwość wnoszenia przez odpowiednie podmioty projekty aktów normatywnych przed władzę ustawodawczą. Zgodnie z art. 76 UZ inicjatywę tę posiadają:

1. Rząd Federalny
2. Rada Federalna
3. Parlament Federalny (wykonują ją przez posłów 5% lub frakcję)

Ciekawy jest sposób wnoszenia projektów ustaw, ponieważ Rząd Federalny składa początkowo projekt Radzie Federalnej, która wyraża, w odpowiednim czasie, (zazwyczaj 6 tygodni) opinię oprojekcie, a dopiero potem trafia on do parlamentu. Podobnie Rada Federalna nie składa projektu bezpośrednio, a wyłącznie przez Rząd Federalny. Tylko projekty ustaw wnoszonzch przez grupę posłów (co najmniej 5% ogólnej liczby deputowanych) lub frakcje, trafiają bezpośrednio pod obrady parlamentu.

Następnie w parlamencie trwa dyskusja nad projektem ustawy, która odbywa się w tzw. trzech czytaniach. Zwyczajowo pierwsze czytanie ma miejsce wyłącznie przed komisjami parlamentarnymi, tj. małe ciała gremialne w których zasiadają posłowie specjalizujący się w odpowiednich dziedzinach. Po trzecim czytaniu następuje głosowanie. Ustawy są uchwalane zwykłą większością głosów, chyba, że chodzi o akty prawne zmieniające konstytucję (tutaj wymaga jest większość 2/3). Należy jednak podkreślić, że na podstawie art. 79 ust. 3 UZ nie jest dopuszczalna zmiana artykułów 1-20 UZ, chyba, że zostanie uchwalona zupełnie nowa konstytucja.

Ustawa uchwalono przez parlament zostaje przedłożona Radzie Federalnej. Rola Rady Federalnej ma charakter zróżnicowany, ponieważ generalna kompetencja uchwalania ustaw została powierzona parlamentowi. Rada Federalna może, po pierwsze, wyrazić weto w stosunku do uchwalonego przez parlament aktu prawnego, co powoduje powołanie specjalnej komisji mediacyjnej, której zadaniem jest wypracowanie wspólnego stanowiska. Gdyby jednak Rada Federalna zdecydowała się ostatecznie odrzucić projekt, to jej weto może zostać przełamane ponownym głosowaniem w parlamencie. Wymagana jest już wtedy większość bezwzględna, a w przypadku gdy Rada Federalna odrzuciła ustawę w stosunku 2/3 głosów, to do przełamania weta przez parlament wymagana jest również większość kwalifikowana 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy posłów. W sytuacji weta, które nie zostało przełamane, procedura ustawodawcza kończy swój bieg, a ustawa nie zostanie wprowadzona w życie.

Rada Federalna odgrywa również istotną rolę w procesie ustawodawczym, gdy na podstawie Ustawy Zasadniczej do uchwalenia ustaw w pewnych sferach życia publicznego (np. zmiana Ustawy Zasadniczej czy kwestie podatkowe bądź budżetowe) wymagana jest wyraźna zgoda Rady Federalnej. W przypadku nieudzielenia takiej zgody powoływana zostaje Komisja Mediacyjna. Gdy jednak Rada podtrzyma swoje stanowisko, procedura ustawodawcza zostaje zakończona i nie ma możliwości przełamania sprzeciwu Rady Federalnej ponownym głosowaniem w parlamencie.

Uchwalenie ustawy zgodnie z art. 78 UZ dochodzi do skutku, gdy Rada Federalna wyrazi zgodę bądź nie złoży w odpowiednim terminie sprzeciwu, albo jej sprzeciw zostanie przegłosowany w parlamencie. Uchwalona ustawa trafia następnie do prezydenta, którą ją podpisuje i zarządza jej ogłoszenie w dzienniku ustaw.

Ustawa wchodzi w życie w terminie w niej określonym, a gdy nie został on wyraźnie wskazany to przysługuje jej okres 14 dni od dnia ogłoszenia ustawy w Federalnym Dzienniku Ustaw.